[신율의출발새아침] 헌법학자 “대통령 2선후퇴 불가능, 총리와 권한 나누면 탄핵사유”

YTN라디오(FM 94.5) [신율의 출발 새아침]

□ 방송일시 : 2016년 11월 11일(금요일)
□ 출연자 : 김상겸 동국대 법과대학 교수 (헌법학자)


-국무총리는 대통령의 명 받는 자리, 결정권 없어
-대통령 2선후퇴 불가능, 헌법에 명시됐는데 여러가지 해석나오는 것 이해안돼
-책임총리제나 거국중립내각, 헌법상으론 불가능
-대통령의 국군통수권 내려놔라? 무리수
-대통령 2선후퇴, 헌법상 불가능, 헌법 개정해야할 문제
-대통령이 총리와 권한 나눈다? 스스로 헌법 위반하는 것, 탄핵사유
-대통령 권한 정치사회적 합의로? 헌법에 없는 초헌법적 행위, 위험한 발상
-대통령 탄핵 시 지자체장 출마 가능, 선거운동 기간 짧아 불리
-최순실 돈세탁 혐의, 독일은 종신형, 우리나라에서 처벌 받는 게 더 나아


◇ 신율 앵커(이하 신율): 요즘 대통령의 2선 후퇴니, 내각을 통할하는 책임총리니, 여러 이야기가 나옵니다만 헌법을 바꾸지 않으면 책임총리란 말은 성립하지 않는다, 현행 헌법으로도 충분히 국무총리에게 직무를 위임할 수 있다, 헌법 기준과 해석을 놓고 의견이 분분하죠. 그래서 오늘 헌법학자 모시고 이야기 나눠보겠습니다. 동국대 법대 김상겸 교수, 전화로 연결합니다. 안녕하십니까?

◆ 김상겸 동국대 법과대학 교수이하 김상겸): 네, 안녕하세요.

◇ 신율: 지금 박 대통령이 국회에서 총리를 추천해 달라, 그러면 본인이 임명하겠다, 총리가 내각을 통할하도록 하겠다, 이런 이야기를 했는데요. 이건 헌법적 테두리 내에서 가능한 이야기 아닙니까?

◆ 김상겸: 각계에서 추천을 받을 수는 있겠죠. 왜냐면 일단 헌법 86조를 보면, 국무총리는 국회의 동의를 얻어서 대통령이 임명한다고 했는데 헌법 78조는 이런 표현이 있습니다. 대통령은 헌법과 법률이 정하는 바에 따라서 공무원을 임명한다. 이렇게 되어 있기 때문에 사실 결과적으로는 대통령이 국무총리를 지명해서 국회에 올리면 국회에서 동의하면 대통령이 임명한다는 것이거든요. 그렇기 때문에 결국 내각통할총리라는 것 자체는 사실 표현이, 국무총리 규정을 보면 86조 2항에 국무총리는 대통령을 보좌하면 행정에 관해서 대통령 명을 받아서 행정 각부를 통할한다는 것인데요. 여기서 중요한 표현이 있습니다. ‘대통령의 명을 받아서’ 행정 각부를 통할하기 때문에 총리한테 결정권은 없다는 겁니다. 왜냐면 우리나라는 대통령제이기 때문에, 이원정부제가 아니거든요. 헌법에 명시되어 있는데 자꾸 여러 가지 해석을 하는 것을 보면 조금 이해가 안 되는 부분이 있습니다.

◇ 신율: 그렇죠. 그러니까 책임총리제나 거국중립내각이나, 이런 것도 사실 헌법상으로는 불가능한 거죠?

◆ 김상겸: 그렇죠. 헌법에는 분명히 대통령에게 모든 행정부의 권한을 부여하고 있고요. 또 대통령은 선서를 할 때 헌법을 준수한다고 했기 때문에 자기가 헌법에 위배되는 행위를 할 수가 없게 되어 있습니다. 그런데 헌법에는 분명히 대통령이 모든 행정부에 관한 최종적인 결정권을 가지고 있기 때문에 우리가 정치적으로 이야기하는 것하고 헌법적으로 그 내용을 이야기하는 것하고는 틀린 거라고 볼 수 있겠죠. 그러니까 우리나라 헌법에는 대통령제를 채택하고 있기 때문에 모든 법적 책임이 대통령한테 가 있고요. 대통령이 설혹 위임을 해서 총리한테 준다고 하더라도 결국 최종 결정권자이기 때문에 대통령의 행위는 문서로 해야 하거든요. 그러니까 모든 국정행위에 대해서 나중에 대통령이 서명을 해야 합니다. 그러면 결국 책임을 총리한테 지운다는 것은 정치적으로 이야기하는 것이고, 법적으로는 최종적인 결정권과 책임을 대통령이 져야 한다는 것이죠.

◇ 신율: 그런데 지금 야권에서는 또 대통령의 2선 후퇴를 이야기하고 있지 않습니까? 내치는 총리가 맡고 외치는 대통령이 맡아야 한다, 문재인 전 대표는 국군통수권, 외교까지 다 내려놓아야 한다, 이런 이야기를 하는데요. 이게 아무리 정치적 수사라고 하더라도 사실상 무리가 있는 것이다, 이렇게 보시는 거죠?

◆ 김상겸: 그렇죠.

◇ 신율: 2선 후퇴가 그러면 어디까지 가능한 건가요? 애당초 가능하지 않은 건가요?

◆ 김상겸: 우리 헌법은 대통령제이기 때문에 불가능한 거죠. 지금 말씀하시는 것은 이원정부제라든지 어떻게 보면 심지어는 의원내각제적인 발언인데요. 만약 그렇게 된다면 헌법을 개정해야지, 현행헌법에서 그런 말씀을 하시는 것은 잘못된 것이라는 거죠. 왜냐면 헌법에 보면 문재인 전 대표도 대통령의 고유권한이라는 표현을 쓰고 있는데, 이게 벌써 고유권한이라는 이야기 자체가 대통령에게 전속되어 있는 권한이라는 소리거든요. 그걸 갖다가 의원내각제나 이원정부제처럼 총리하고 나눈다는 것은 대통령 스스로 헌법을 위반하는 것이기 때문에 탄핵사유가 되는 거죠.

◇ 신율: 그런데 정치권에서는 군통수권을 포함한 대통령의 권한 정지는 정치사회적 합의로 가능한 것 아니냐? 이런 이야기가 나오던데요.

◆ 김상겸: 그건 정치권에서 할 수 있는 표현인데요. 정치적으로야 뭐든지 못하겠습니까? 그런데 군 통수권이라든지 이런 것은 국가의 대표로서 하는 것이기 때문에 당연히 헌법에 규정이 있어서 대통령이 하는 거고요. 대통령이 이런 걸 못하게 하려면 헌법 71조에 있습니다. 대통령이 궐위되거나 사고로 인해서 직무를 수행할 수 없을 경우에만 국무총리라든지 정부조직도에 따라서 순서를 정해놓은 국무위원들이 할 수 있게 되어 있거든요. 그러니까 결국 대통령이 사고를 당했다는 것은 대통령이 국무수행 중에 사망을 했거나, 또는 사고로 직무를 수행할 수 없는 경우에만 이야기하는 겁니다. 결국 정치사회적 합의로 가능하다는 이야기는 뭐냐면 결국 헌법에 없는 초헌법적인 행위를 하겠다는 것이니까 굉장히 위험한 발상이죠.

◇ 신율: 하야는 어떻게 보세요?

◆ 김상겸: 그거야 스스로 물러나는 거니까요. 대통령이 스스로 물러난다는 것은 어쩔 수 없는 사항이고요. 그 다음에 원래 사실 대통령은 임기가 끝날 때까지 스스로 물러나지 못하게 헌법에 되어 있지만, 본인이 스스로 물러나겠다고 하는 건 어쩔 수 없는 것 같고요. 대통령은 사실 재임 중에는 법적 책임을 지지 않도록 특권도 가지고 있습니다. 그래서 탄핵소추를 해야 하거든요. 그러니까 대통령이 헌법이나 법률을 위반한 게 명백하면 국회에서는 정치적 책임을 묻는 형태인 탄핵소추로 가는 것이 헌법적인 행위라고 볼 수 있는 거죠.

◇ 신율: 그런데 지금 드러난 의혹 있지 않습니까? 대통령을 둘러싼 의혹이요. 이런 의혹이 만일 사실로 드러나게 된다고 가정한다면 사실상 대통령도 헌법을 위반한 게 되는 거죠?

◆ 김상겸: 그렇죠. 헌법과 법률을 위반한 것이기 때문에 그때는 탄핵 소추가 가능한 것이죠.

◇ 신율: 그러니까 지금 상황을 종합해보면 대통령을 향한 의혹도 대통령이 헌법을 위반했다는 의혹이고, 그런 의혹 때문에 정치권에서 제기하는 것도 초헌법적인 방식으로 문제를 해결하려는 것이다. 이렇게 요약할 수 있겠네요.

◆ 김상겸: 그렇죠. 그러니까 과거의 정권들이 헌법을 유린하고 무시했지 않습니까? 자기들 의도대로 헌법을 개정하려고 했고요. 그런 불행한 과거를 가지고 있으면 우리가 그런 것을 교훈으로 해서 지금 이 시점에는 헌법을 철저하게 준수하면서 일을 해결해 나가야 한다고 봅니다. 그렇기 때문에 헌법에 그 일을 해결하기 위한 여러 가지 방법이 있으니까 그걸 준수하면서 대통령에게 헌법과 법률을 위반한 사실이 명백하게, 어찌되었든 이번 수사를 통해서 드러나게 될 것 아닙니까? 과거에 노무현 대통령이 중앙선거관리위원회에서 선거법을 위반했다고 이야기하는 것처럼, 그것 가지고 탄핵 소추한 것 아닙니까? 그렇게 되면 탄핵소추가 가능한 거죠. 그러니까 그런 식으로 하든지, 아니면 대통령 스스로 책임지고 물러나겠다고 해서 조기에 대통령 선거를 실시하게 되든지요. 아니면 마지막으로 제일 좋은 방법은 헌법을 개정함으로서 새로운 정부를 구성하면 제일 좋은 방법입니다.

◇ 신율: 그렇죠. 대통령도 임기 내에 개헌을 약속했으니까 개헌할 때까지만 내가 잘 관리하고 그 이후에 물러나겠다. 이런 모양새도 우리가 얼마든지 생각할 수 있다는 말씀이신 것 같은데요.

◆ 김상겸: 네.

◇ 신율: 제가 또 한 가지 여쭤볼 게 뭐냐면, 만일의 경우에 대통령이 하야건 탄핵이건 내려왔어요. 그러면 60일 이내에 선거를 치러야 하잖아요. 그러면 교수님 이게 지자체장은 원래 대선 3개월 전에 그만두어야 하는데, 이 규정은 어떻게 되는 거예요?

◆ 김상겸: 사실 후보자 등록을 하려면 선거일 전 24일 전에 등록해야 하거든요. 그러니까 법적으로는 3개월 전에 해야 하는데, 중앙선거관리위원회에서 유권해석을 한 것 같습니다. 그래서 언론에도 잠깐 보도된 것 같은데 30일 전에만 하면 된다. 이렇게 하는데요. 그건 이번 선거 자체가 60일 이내에 해야 한다는 한정적인 규정이 있기 때문에 거기에 따라서 해석을 할 수 있는 거죠. 그래서 가능하다고는 볼 수 있습니다만 선거운동기간이 너무 짧으니까 상대적으로 불리하겠죠.

◇ 신율: 그렇군요. 그리고 이건 좀 다른 이야기인데요. 어제 더불어민주당 안민석 의원이 최순실 씨가 영국에서 우리나라로 입국한 이유가 독일에서 돈세탁 혐의로 조사받을 상황이 되었는데, 독일에서는 돈세탁이 종신형이기 때문에 도망 온 거다, 이런 이야기가 나오는데요. 독일에서 돈세탁이 종신형입니까?

◆ 김상겸: 네, 독일에서는 돈세탁이 중형입니다. 왜냐면 국제적으로 국가 간에 협정이 맺어져 있거든요. 그래서 우리나라도 금융정보거래특별법이 제정되어가지고 각 은행의 거래 정보를 협정을 맺은 국가들과 공유하도록 되어 있습니다. 그런데 독일은 우리나라보다 훨씬 형이 강하거든요. 종신형까지 처할 수 있기 때문에, 우리나라는 그 부분에 있어서 독일보다 형량이 약하게 되어 있죠. 차라리 우리나라에 가서 처벌받는 게 더 낫다는 거죠.

◇ 신율: 그렇군요. 마지막으로 대통령 검찰 수사, 어떻게 보십니까?

◆ 김상겸: 일단 앞서 말씀드린 것처럼 형사상 불소추 특권을 가지고 있습니다. 그게 뭐냐면, 우리가 형사소송법을 보면 수사부터 기소, 재판에 이르는 처음부터 끝까지의 절차가 규정되어 있기 때문에, 형사불소추 특권이라는 것은 결국 수사도 대상이 아니라는 것을 의미하는 것이거든요. 그럼에도 불구하고 대통령이 자발적으로 의혹을 해소시키거나 내가 수사 받음으로서 문제가 해결된다면 조사를 받겠다고 하면 그건 어쩔 수 없는 거죠. 그러면 당연히 수사를 받아야 하는 것이라고 볼 수 있습니다.

◇ 신율: 네, 잘 알겠습니다. 오늘 말씀 여기까지 듣겠습니다. 고맙습니다.

◆ 김상겸: 네, 감사합니다.

◇ 신율: 지금까지 김상겸 동국대 법과대학 교수였습니다.