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■ 양지열 / 변호사, 유용화 / 한국외대 초빙교수
[앵커]
그러면 지금부터 전문가와 함께 조금 전에 공개된 내용 헌법개정안에 대한 내용 짚어보도록 하겠습니다. 양지열 변호사, 유용화 한국외대 초빙교수 자리 함께했습니다. 안녕하십니까? 오늘 지방분권과 관련된 부분 일단 간단하게 어떤 특징이 있는지 먼저 설명을 해 주시죠.
[인터뷰]
일단 조국 민정수석의 얘기에 따르면 헌법 1조에 3항을 개설을 해서 거기에 지방분권을 명시하겠다는 겁니다. 그런데 1조는 첫 번째 대한민국은 민주공화국이라는 것과 1조 2항에서는 뭐냐하면 대한민국의 주권이 국민으로부터 나온다는 가장 큰 원리를 적시하는 거거든요.
거기에 3항을 만들어서 지방분권국가를 지향하겠다, 이것은 얼마만큼 이번 헌법 개정안에서 지방자치제도를 강하게 보고 있느냐를 대변했으므로 보여주고 있는 것이고요. 쉽게 거기에 정부, 지방자치단체라는 표현을 쓰고 있다가 지방정부라는 표현을 쓰고 있고 그다음에 지금까지는 지방자치단체, 지방정부가 뭔가를 하려고 해도 할 수 있는 일이 없었던 게 법에서 콱 묶어두고 법령이라고 하는 거죠.
법률로 만든 부분 그리고 또 장관이라든가 대통령이 이런 부분은 지방자치단체에서 할 수 있습니다라고 준 범위 한에서만 지방자치단체가 할 수 있었는데 그게 아니라 아예 법률에 위반이 안 되는 한에 있어서는 자치적으로 지방정부에서 법률, 조례를 만들어서 아예 지방정부 따로의 살림을 할 수 있다라는 식으로까지 지금 헌법이 명시를 하겠다고 한 겁니다.
[앵커]
문재인 대통령의 공약사항 중 하나가 바로 우리나라가 연방제에 준하는 정도로 지방분권을 강화하겠다라고 했는데 오늘 발표된 내용 정도면 복잡입법권도 강화되고 재정권 강화된다면 그 정도라고 볼 수 있겠습니까?
[인터뷰]
글쎄요, 우리나라 연방제가 어울리는지 그런 건 좀 우리가 깊이 고민해야 될 것 같고요. 그러나 하여튼 지금까지 문재인 대통령이나 조국 수석도 얘기했듯이 지방자치제도, 지방정부라는 것이 사실상 민주주의에서 가장 기초적인 것이죠. 그러나 우리나라의 지방자치제도는 지금까지 선거만 한 지방자치제도였다, 그런 얘기가 있습니다.
그러니까 중앙에 지방이 예속되고 중앙이 지방을 관리하는. 예를 들면 박근혜 정부 때 누리과정 예산 기억나실 겁니다. 그것도 결국은 예를 들면 대통령의 공약사항으로 중앙에 정했는데 그걸 지방에 일임해 버리면 중앙은 행정적으로 시행만 하는 이런 형태였기 때문에 실제로 지방자치 이건 예로부터 오랫동안 내려온 것이죠.
지방에서 자신들의 특수한 이익과 지방의 이익을 위해서 스스로 정부를 만들어서 자치를 하고 자신들의 이해 관계를 관찰시켜나가는 것인데 우리나라는 중앙권력이 워낙 강하다 보니까 이것이 예속되는 상황으로 갔었다라는 것이죠. 그래서 이번에 문 대통령이 얘기한 것은 아마 상당히 전향적인 것이고요.
국회에서도 이 문제에 대해서는 별 반대할 당은 없는 것 같아요. 그러니까 계속 학계나 진보적인 학자들이 얘기했던 부분이죠. 자치입법권 그리고 조례라는 걸 기존의 법률의 하위 부분이기 때문에 조례를 정해도 그것이 부딪치면 제대로 지방자치를 할 수가 없었어요.
자치재정권인 거죠. 그동안 국세와 지방세를 실제로 중앙에서 다 통제하면서 나눠주고 이런 형태, 교부금 형태로 나눠졌기 때문에 자치재정권을 가지고 또 자치조직권도 헌법에 명시하겠다, 이것은 결국 공무원 부분에 있어서도 중앙직과 지방직을 나누는 것을 행안부에서 통제를 했었단 말이죠. 이런 부분을 통해서 실질적인 지방분권 시대, 지방정부 시대를 열겠다는 것인데 아마 이것은 국민들도 상당히 환영할 거고요. 정치권에서도 야당도 이 문제에 대해서는 별로 얘기 안 할 거라고 여겨집니다.
[앵커]
그리고 또 하나가 토지공개념을 헌법에 명시한다는 겁니다. 그동안 각종 아까도 나왔지만 토지초과이득세 문제 이거 헌법 위헌이다 이런 판결 나왔고 개발이익환수제도 헌법위반 아니냐 계속 그런 논란이 있지 않습니까? 계속 그런 거 나올 때마다 근거는 그거였어요.
아니, 헌법에도 없는데 당신들이 무슨 권리로 세금을 걷소라고 하니까 이제는 헌법에 명시를 해놓겠다, 헌법에 있지 않느냐, 이렇게 가겠다는 거거든요.
[인터뷰]
말씀하신 것처럼 현행 헌법에도 재산권의 제한 자체를 공적 이익을 위해서 제한할 수 있다는 근거조항이 해석을 통해서 나올 수는 있었는데 명시적으로 토지를 그렇게 할 수 있다라는 얘기는 없었거든요.
그런데 그 문제를 해결하기 위해서 토지의 공공성과 합리적인 사용을 위해서는 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다, 이 부분이 자율시장경제를 아예 배척을 하겠다, 이런 것은 아니고 기본적으로 토지를 사용한다, 토지를 가진다, 소유를 한다라는 것은 사용하고 수익하고 처분할 수 있는 권리를 주는 것인데 그중에서 지금 문제가 되고 있는 부분은 이 토지를 통해서 전혀 아무런 행위를 하지 않으면서도 이익만을 얻어가는 개념들이 있기 때문에 그 부분들을 공적으로 제한할 수 있는 근거장치를 만들겠다, 그래서 그 부분을 헌법에 집어넣겠다라고 지금 밝힌 거죠.
이것과 더불어서 경제민주화 부분도 상당 부분 강화를 해서 상생이라는 단어로써 소득계층의 차이라든가 소상공인에 대한 보호라든가 이런 부분에 대해서도 조금 더 강조할 수도 있는 헌법적인 근거를 만들겠다는 것이 이번 개정안의 목표입니다.
[앵커]
그리고 대한민국 수도와 관련돼서 과거 노무현 전 대통령이 행정수도 이전을 공약으로 들고 왔었고 결국 그게 위헌으로 갔지 않습니까?
그래서 세종시나 이쪽에서는 아예 헌법에 대한민국 수도가 어디다라는 것을 명시해 달라라는 요구가 계속 있었어요. 그런데 이번에 그런 부분은 받아들이지 않고 법률로 정한다, 이런 부분을 해 놓은 거죠?
[인터뷰]
법률로 정하기 때문에 어쨌든 헌법이 통과돼도 청와대 안대로 통과된다고 해도 국회에서 법률을 정할 수밖에 없는 상황이 됐는데요.
조국 수석도 얘기했습니다마는 서울이 모든 게 다 집중되어 있지 않습니까, 지금?
중앙부처뿐만 아니라 행정, 입법, 사법 모든 게 집중돼 있으면서 과밀지역이다 이런 얘기가 있었단 말이죠.
상대적으로 지방은 불균형발전으로 인해서 쇠락해 가는 과정이고, 그래서 이 기능을 분산시켜야 된다. 그래서 노무현 전 대통령 때도 있었고요.
행정수도 해서 상당 부분이 세종시에 가 있는 것이죠. 그런데 이 부분은 어떻게 보면 논란거리도 있습니다.
약간의 왜냐하면 서울이라는 도시가 상당히 경쟁력 있는 도시로 발전했단 말이죠. 글로벌도시로서 환태평양 문화라든가 또 물류 네트워크라든가 또 올림픽이라든가 월드컵 등을 통해서 상당히 경쟁력 있는 도시로 올라갔기 때문에 이 부분을 방기하고 예를 들면 충청도, 세종시로 옮길 경우에 서울시민들도 할 수 있고 그래서 이런 부분들 속에서는 예를 들면 하나의 서울수도제도보다도 나눠서 행정수도는 충청권, 예를 들면 정치입법수도는 서울 이런 식으로 나눠서.
독일 같은 경우도 그렇게 하고 있거든요, 실제로. 고려 시대도 우리가 상경제도가 있었고 그래서 이런 부분들을 실질적으로 정하는 데 있어서 너무 과부하가 걸리지 않게 이런 부분들로 현실적으로 정해 나가야 되지 않을까 이런 생각이 듭니다.
[앵커]
알겠습니다. 오늘 앞서서 정부의 발표안, 청와대 발표안을 전해 드리는 관계로 일단 분석은 여기까지 하도록 하겠습니다.
양지열 변호사, 유용화 한국외대 교수였습니다. 두 분 고맙습니다.
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[앵커]
그러면 지금부터 전문가와 함께 조금 전에 공개된 내용 헌법개정안에 대한 내용 짚어보도록 하겠습니다. 양지열 변호사, 유용화 한국외대 초빙교수 자리 함께했습니다. 안녕하십니까? 오늘 지방분권과 관련된 부분 일단 간단하게 어떤 특징이 있는지 먼저 설명을 해 주시죠.
[인터뷰]
일단 조국 민정수석의 얘기에 따르면 헌법 1조에 3항을 개설을 해서 거기에 지방분권을 명시하겠다는 겁니다. 그런데 1조는 첫 번째 대한민국은 민주공화국이라는 것과 1조 2항에서는 뭐냐하면 대한민국의 주권이 국민으로부터 나온다는 가장 큰 원리를 적시하는 거거든요.
거기에 3항을 만들어서 지방분권국가를 지향하겠다, 이것은 얼마만큼 이번 헌법 개정안에서 지방자치제도를 강하게 보고 있느냐를 대변했으므로 보여주고 있는 것이고요. 쉽게 거기에 정부, 지방자치단체라는 표현을 쓰고 있다가 지방정부라는 표현을 쓰고 있고 그다음에 지금까지는 지방자치단체, 지방정부가 뭔가를 하려고 해도 할 수 있는 일이 없었던 게 법에서 콱 묶어두고 법령이라고 하는 거죠.
법률로 만든 부분 그리고 또 장관이라든가 대통령이 이런 부분은 지방자치단체에서 할 수 있습니다라고 준 범위 한에서만 지방자치단체가 할 수 있었는데 그게 아니라 아예 법률에 위반이 안 되는 한에 있어서는 자치적으로 지방정부에서 법률, 조례를 만들어서 아예 지방정부 따로의 살림을 할 수 있다라는 식으로까지 지금 헌법이 명시를 하겠다고 한 겁니다.
[앵커]
문재인 대통령의 공약사항 중 하나가 바로 우리나라가 연방제에 준하는 정도로 지방분권을 강화하겠다라고 했는데 오늘 발표된 내용 정도면 복잡입법권도 강화되고 재정권 강화된다면 그 정도라고 볼 수 있겠습니까?
[인터뷰]
글쎄요, 우리나라 연방제가 어울리는지 그런 건 좀 우리가 깊이 고민해야 될 것 같고요. 그러나 하여튼 지금까지 문재인 대통령이나 조국 수석도 얘기했듯이 지방자치제도, 지방정부라는 것이 사실상 민주주의에서 가장 기초적인 것이죠. 그러나 우리나라의 지방자치제도는 지금까지 선거만 한 지방자치제도였다, 그런 얘기가 있습니다.
그러니까 중앙에 지방이 예속되고 중앙이 지방을 관리하는. 예를 들면 박근혜 정부 때 누리과정 예산 기억나실 겁니다. 그것도 결국은 예를 들면 대통령의 공약사항으로 중앙에 정했는데 그걸 지방에 일임해 버리면 중앙은 행정적으로 시행만 하는 이런 형태였기 때문에 실제로 지방자치 이건 예로부터 오랫동안 내려온 것이죠.
지방에서 자신들의 특수한 이익과 지방의 이익을 위해서 스스로 정부를 만들어서 자치를 하고 자신들의 이해 관계를 관찰시켜나가는 것인데 우리나라는 중앙권력이 워낙 강하다 보니까 이것이 예속되는 상황으로 갔었다라는 것이죠. 그래서 이번에 문 대통령이 얘기한 것은 아마 상당히 전향적인 것이고요.
국회에서도 이 문제에 대해서는 별 반대할 당은 없는 것 같아요. 그러니까 계속 학계나 진보적인 학자들이 얘기했던 부분이죠. 자치입법권 그리고 조례라는 걸 기존의 법률의 하위 부분이기 때문에 조례를 정해도 그것이 부딪치면 제대로 지방자치를 할 수가 없었어요.
자치재정권인 거죠. 그동안 국세와 지방세를 실제로 중앙에서 다 통제하면서 나눠주고 이런 형태, 교부금 형태로 나눠졌기 때문에 자치재정권을 가지고 또 자치조직권도 헌법에 명시하겠다, 이것은 결국 공무원 부분에 있어서도 중앙직과 지방직을 나누는 것을 행안부에서 통제를 했었단 말이죠. 이런 부분을 통해서 실질적인 지방분권 시대, 지방정부 시대를 열겠다는 것인데 아마 이것은 국민들도 상당히 환영할 거고요. 정치권에서도 야당도 이 문제에 대해서는 별로 얘기 안 할 거라고 여겨집니다.
[앵커]
그리고 또 하나가 토지공개념을 헌법에 명시한다는 겁니다. 그동안 각종 아까도 나왔지만 토지초과이득세 문제 이거 헌법 위헌이다 이런 판결 나왔고 개발이익환수제도 헌법위반 아니냐 계속 그런 논란이 있지 않습니까? 계속 그런 거 나올 때마다 근거는 그거였어요.
아니, 헌법에도 없는데 당신들이 무슨 권리로 세금을 걷소라고 하니까 이제는 헌법에 명시를 해놓겠다, 헌법에 있지 않느냐, 이렇게 가겠다는 거거든요.
[인터뷰]
말씀하신 것처럼 현행 헌법에도 재산권의 제한 자체를 공적 이익을 위해서 제한할 수 있다는 근거조항이 해석을 통해서 나올 수는 있었는데 명시적으로 토지를 그렇게 할 수 있다라는 얘기는 없었거든요.
그런데 그 문제를 해결하기 위해서 토지의 공공성과 합리적인 사용을 위해서는 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다, 이 부분이 자율시장경제를 아예 배척을 하겠다, 이런 것은 아니고 기본적으로 토지를 사용한다, 토지를 가진다, 소유를 한다라는 것은 사용하고 수익하고 처분할 수 있는 권리를 주는 것인데 그중에서 지금 문제가 되고 있는 부분은 이 토지를 통해서 전혀 아무런 행위를 하지 않으면서도 이익만을 얻어가는 개념들이 있기 때문에 그 부분들을 공적으로 제한할 수 있는 근거장치를 만들겠다, 그래서 그 부분을 헌법에 집어넣겠다라고 지금 밝힌 거죠.
이것과 더불어서 경제민주화 부분도 상당 부분 강화를 해서 상생이라는 단어로써 소득계층의 차이라든가 소상공인에 대한 보호라든가 이런 부분에 대해서도 조금 더 강조할 수도 있는 헌법적인 근거를 만들겠다는 것이 이번 개정안의 목표입니다.
[앵커]
그리고 대한민국 수도와 관련돼서 과거 노무현 전 대통령이 행정수도 이전을 공약으로 들고 왔었고 결국 그게 위헌으로 갔지 않습니까?
그래서 세종시나 이쪽에서는 아예 헌법에 대한민국 수도가 어디다라는 것을 명시해 달라라는 요구가 계속 있었어요. 그런데 이번에 그런 부분은 받아들이지 않고 법률로 정한다, 이런 부분을 해 놓은 거죠?
[인터뷰]
법률로 정하기 때문에 어쨌든 헌법이 통과돼도 청와대 안대로 통과된다고 해도 국회에서 법률을 정할 수밖에 없는 상황이 됐는데요.
조국 수석도 얘기했습니다마는 서울이 모든 게 다 집중되어 있지 않습니까, 지금?
중앙부처뿐만 아니라 행정, 입법, 사법 모든 게 집중돼 있으면서 과밀지역이다 이런 얘기가 있었단 말이죠.
상대적으로 지방은 불균형발전으로 인해서 쇠락해 가는 과정이고, 그래서 이 기능을 분산시켜야 된다. 그래서 노무현 전 대통령 때도 있었고요.
행정수도 해서 상당 부분이 세종시에 가 있는 것이죠. 그런데 이 부분은 어떻게 보면 논란거리도 있습니다.
약간의 왜냐하면 서울이라는 도시가 상당히 경쟁력 있는 도시로 발전했단 말이죠. 글로벌도시로서 환태평양 문화라든가 또 물류 네트워크라든가 또 올림픽이라든가 월드컵 등을 통해서 상당히 경쟁력 있는 도시로 올라갔기 때문에 이 부분을 방기하고 예를 들면 충청도, 세종시로 옮길 경우에 서울시민들도 할 수 있고 그래서 이런 부분들 속에서는 예를 들면 하나의 서울수도제도보다도 나눠서 행정수도는 충청권, 예를 들면 정치입법수도는 서울 이런 식으로 나눠서.
독일 같은 경우도 그렇게 하고 있거든요, 실제로. 고려 시대도 우리가 상경제도가 있었고 그래서 이런 부분들을 실질적으로 정하는 데 있어서 너무 과부하가 걸리지 않게 이런 부분들로 현실적으로 정해 나가야 되지 않을까 이런 생각이 듭니다.
[앵커]
알겠습니다. 오늘 앞서서 정부의 발표안, 청와대 발표안을 전해 드리는 관계로 일단 분석은 여기까지 하도록 하겠습니다.
양지열 변호사, 유용화 한국외대 교수였습니다. 두 분 고맙습니다.
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