[생생경제] 밑줄 쫙~ 토지공개념, 쉽고 정확하게 알아보기!

[생생경제] 밑줄 쫙~ 토지공개념, 쉽고 정확하게 알아보기!





■ 방송 : YTN 라디오 FM 94.5 (15:10~16:00)
■ 진행 : 김혜민 PD
■ 대담 : 박연미 경제평론가

◇ 김혜민 PD(이하 김혜민)> 오늘 가장 뜨거운 경제뉴스를 제일 생생하게 전해드리는 시간입니다. 이해찬 민주당 원내대표, 또 이재명 경기도지사. 모두 공격력과 실천력을 다 가진 전사 스타일의 정치인들인데요. 이 두 사람이 작정하고 토지공개념을 언급했습니다. 도대체 토지공개념이 뭐고, 또 언제부터 나온 이야기일까요? 그리고 왜 이 시점에서 또 토지공개념을 꺼낸 걸까요. 박연미 경제평론가와 이야기 나눠보겠습니다. 안녕하세요?

◆ 박연미 경제평론가(이하 박연미)> 네, 안녕하세요.

◇ 김혜민> 단어 풀이부터 해볼까요? 토지공개념의 사전적 의미, 어떻게 됩니까?

◆ 박연미> 토지라는 게 말 그대로 공공의 것이다, 이런 내용인데요. 쉽게 말씀드리면 천부 사유재산권이냐, 당초부터 너의 것이 아니라 공공의 것인데 잠시 그 권리를 너에게 준 것뿐이다. 이런 개념에서 출발합니다. 해서 헌법에도 그 근거 조항이 있는데요. 헌법 122조에 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하면 사적인 재산이라고 해도 제한받을 수 있다, 이런 근거 규정이 있고요. 그리고 본인의 재산을 사실상 마음대로 사용할 수는 없거든요. 지금도 용적률, 건폐률, 이런 제한들이 있고요. 우리 집이라고 해서 막 이상한 형태로 해서 남의 집 창문 다 가리고, 이렇게 지을 수 없단 말이에요. 그런 것들도 확장적인 개념의 토지공개념이라고 보실 수 있습니다.

◇ 김혜민> 그러니까 돈 같은 경우는 우리가 얼마든지 물건을 살 수도 있고, 예금 증서를 바꿀 수도 있고, 주식을 팔 수도 있고, 이럴 수 있지만, 토지는 아무리 본인이 가지고 있어도 마음대로 할 수 없다.

◆ 박연미> 그렇죠.

◇ 김혜민> 그게 바로 토지공개념이군요. 하긴 아파트에 못 하나 박는 것도 요즘 마음대로 못 하잖아요.

◆ 박연미> 그리고 사실 땅이라는 게 막 공장에서 찍어낼 수 있는 게 아니잖아요.

◇ 김혜민> 그렇죠. 태초에 있었던 거죠.

◆ 박연미> 태초에 있었던 것을 어떤 과정을 통해 내가 잠시 가지고 있는 것뿐이다, 여기에서 출발하는 개념입니다.

◇ 김혜민> 네, 그런데 이 개념이 저도 지난 3월에 이 개념을 들었어요. 그런데 사실은 박정희 정부 때 처음 도입되었고, 논의가 시작됐다고 하더라고요.

◆ 박연미> 네, 이게 사실은 1978년에 물가가 막 올라갈 때가 있었어요. 그때 정부가 ‘88조치’라는 것을 내놓는데, 이때 당시에 토지공개념 위원회가 구성됩니다. 당시에 건설부 장관 신형식 씨가 국회에 출석해서 토지의 사유 개념은 시정되어야 한다, 토지공개념에 따라 각종 토지 정책을 입안 중이다, 이렇게 얘기를 했습니다만, 제도화는 그다음 노태우 정부에 가서 이루어집니다.

◇ 김혜민> 노태우 전 대통령이 토지공개념 3법, 이것을 도입하는 거죠?

◆ 박연미> 네, 3종 세트인데요. 일단 89년에 나온 개념이에요. 이게 토지초과 이득세, 택지 소유 상한제, 개발이익 환수제 등 세 가지를 제정했는데, 여기서 일단 택지 소유 상한제는 대표적으로 어떻게 적용됐냐면, 만약에 예를 들면 어떤 특정 지역에 되게 과밀하고, 복잡한 지역이 있는데, 내가 여기다가 100평 이상의 집을 짓겠다고 한다고 합시다. 그러면 예를 들어 시도 지사의 사인을 받아와야 하는 거예요. 내가 내 돈 주고 내 땅을 사서 집을 지으려고 해도 정부의 허락이 필요한 거죠. 왜냐하면, 한 사람이 너무 많은 땅을 가지면 안 되니까요. 그리고 토지초과 이득세도 땅으로 너무 많은 돈을 벌어들이면 안 된다. 개발이익 환수제도 지금 여기에서 이어서 재건축 이익 환수제, 이런 것들이 유지되고 있잖아요. 그런데 이 세 개 중에서 초과이익 환수제 등 개발이익 환수제 법은 합헌 결정은 받았는데, 나머지 두 가지는 결국 위헌 결정을 받아서 역사의 뒤안길로 사라집니다. 그런데 당시에 이 법을 시행했을 때 세수가 1조 원 이상 걷히기도 했어요.

◇ 김혜민> 토지는 사유재산이지만 마음대로 할 수 없다, 이게 바로 토지공개념의 핵심이고요. 관련된 제도들이 노태우 대통령 때 한 세 개 정도 나왔는데, 두 개는 위헌이 됐고요. 하나 합헌된 게 바로 개발이익 환수제죠. 이것이 지금까지 이어지고 있고요. 그런데 이것도 논란이 많아요.

◆ 박연미> 그렇죠. 아직까지 이게 사유 재산에 대한 지나친 침해다, 이런 논란이 여전히 있는데요. 여기에 대해서도 갑론을박하고 있습니다만, 이렇게 토지공개념이라는 개념이 주목받는 시기를 보시면, 땅값이나 집값이 비정상적으로 오르는 시기입니다. 노태우 대통령 시절에도 우리가 88올림픽 하면서 89년, 87년 당시 상황이 어땠냐면, 70년 이후로 88년에 전국 땅값이 가장 많이 올랐어요. 이때 연간 지가 상승률이 27%였고요. 89년에도 또다시 32%, 그러니까 1988년하고, 1989년 합쳐서 전국의 땅값이 한 60%가 올랐다는 얘기죠. 그러면 이때를 기점으로 해서 가진 자와 가지지 못한 자의 양극화가 극단적으로 벌어지게 되는 것입니다.

◇ 김혜민> 타임머신을 타고 박정희, 노태우 전 대통령 때까지 갔다 왔고요. 이제 2018년으로 와볼 텐데, 지금 평론가님이 말씀하신 것처럼 2018년 현재도 집값이 급등하고 있고요. 그래서 토지 공개념이 다시 고개를 들고 있는데, 사실은 올봄에 청와대에서 발표한 개헌안에 이 토지공개념이 원래 들어가 있었어요. 조금 더 보완을 해야 한다고 해서 논란이 되지 않았어요?

◆ 박연미> 들어가 있었죠. 국가가 필요한 경우에는 토지의 이용에 제한을 두고, 의무도 부과할 수 있다, 이런 내용이 들어가 있었는데요. 그래서 당시에도 이게 지나친 국가의 간섭이 아니냐. 아니다, 헌법에 분명히 근거 조항이 있고, 사유재산이라도 공공의 이익에 부합하게 처분이 되어야 한다, 이런 내용이 있다. 갑론을박이 있었습니다만, 갑자기 나온 것은 아니라는 거죠.

◇ 김혜민> 개헌안에서 논란이 됐다가 조용해졌는데, 어제에요. 더불어민주당의 이해찬 대표와 이재명 경기도지사가 만난 자리에서 토지공개념의 실질적 도입 이야기가 나왔단 말이에요. 이해찬 대표는 어떤 의도에서 이 토지공개념 도입을 주장하고 나선 걸까요?

◆ 박연미> 일단 정부가 근 1년여 동안 해온 여러 가지 부동산 정책이 사실상 성적을 매긴다면 높은 점수를 주기 어렵습니다. 그리고 1년 사이에 집값 상승률이 굉장히 높았고, 역설적으로 규제가 나올 때마다 집값이 뛰었거든요. 여기에 대해서 분명히 정부와 여당을 비판의 시선들이 있을 텐데, 이 시선을 조금 돌려보고자 하는 의도가 하나 있을 것이고, 본연의 토지공개념 개념을 환기하고자 하는 의도도 분명히 있을 겁니다. 그런데 둘 중에 아마도 전자에 조금 더 무게를 싣고 있을 가능성이 커 보이는데요. 글쎄요, 지금 달보다 달을 가리키는 손가락을 보게 하자는 생각을 가지고 있는 것 같기도 하고요. 경제민주화가 필요하다는 게 우리 정부가 가지고 있는 큰 정책 구상인데, 이것을 실현하기 위한 여러 가지 전략 전술 중 하나가 토지공개념이라는 거죠. 그리고 집값이 폭등하고 있는 이 상황에 대한 책임을 누가 질 것이냐. 결국은 지나치게 욕심을 내온 그동안의 사유재산을 지나치게 보장해 온 이 제도도 문제가 있다. 지금 이해찬 여당 대표는 이쪽으로 화살을 돌리고 싶어 하시는 것 같습니다.

◇ 김혜민> 그러니까 여러 가지 규제를 해봤지만, 지금 실패라는 비판을 받고 있고요. 그러다 보니까 본질에 대해서 환기를 시키고 싶은 여당 대표의 의도가 아닐까 판단해주셨어요. 이 대표는 토지공개념을 도입한 게 90년대 초반인데 개념만으로 도입해놓고, 20년 가까이 실체, 관련 법규를 만들지 않았다는 거잖아요. 그래서 이재명 지사는 이제 정말 관련된 제도를 만들겠다는 겁니까? 조금 획기적이던데요?

◆ 박연미> 이재명 지사의 의견은 한 걸음 더 나갔어요. 일단 경기도에 한해서는 모든 토지에 대해서 일정액의 보유세를 부과하겠다, 여기서 거두어드린 돈의 전액을 경기도민 전원에게 공평하게 배분하는 이른바 기본 소득제의 세원으로 쓰겠다, 이런 얘기가 나왔고요. 국토보유세의 최대 세율과 세목을 정해주고, 또 자율적으로 광역단체가 할 수 있는 내용의 지방세, 여기에 대한 자유권도 보장해달라는 얘기가 나왔는데요. 현실적으로 이게 도입하기가 만만치는 않을 겁니다. 한 가지는 일단 조세 법정주의라고 해서 세금을 거두려면 법에 근거 조항이 있어야 하는데, 근거 조항이 없어요. 그러면 국회에서 만들어야 하는데, 아마 야당의 반발이 거셀 것으로 예상됩니다.

◇ 김혜민> 그럼요. 지금도 올라가 있는 것이 통과 안 된 게 수두룩한데요. 그런데 이재명 지사가 이게 쉽지 않다는 것도 알 텐데요.

◆ 박연미> 그렇죠. 이게 선언적인 의미가 저는 더 크다고 봐요. 정치적으로 그럼으로써 얻게 되는 어떤 주목도, 그리고 여기에 따른 찬성 여론이 있을 것으로 예상한다는 거죠.

◇ 김혜민> 토지공개념 논란이 나올 때마다 나오는 게 사유재산 침해다, 아니다, 토지도 공익이 우선되어야 한다. 이런 입장이에요. 사실 이런 입장을 다룰까 하다가 이런 입장보다는 일단 개념에 대해서 알고 싶어서 오늘 박연미 평론가님을 모셨습니다. 각 의견의 근거가 뭐가 있나요?

◆ 박연미> 아까 말씀드린 것처럼 토지라는 건 만들어낼 수 없습니다. 물론 우리가 만들어낸 순간이 있기는 했어요. 강변에 있는 압구정이나, 아파트, 이런 것들을 지은 부지들이 강바닥에 모래를 퍼 올려서 거기를 간척해서 지어 올린 것들이죠. 이렇게 해서 없던 땅을 만들어낸 경우도 있었습니다만, 그것은 예외적인 일이고요. 땅이라는 게 태초에 있었던 것이고, 이것을 어떤 방식으로 분배할 것이냐, 그리고 분배하는 과정이 과연 정의로웠느냐. 여기에 대한 질문이 끊임없이 나올 수 있기 때문에 개인이 가지고 있는 사유재산이라고 하더라도 이게 지나치게 공익을 침해한다, 혹은 어떤 사회의 건전한 통합, 이런 것들에 방해가 된다고 보면, 어느 정도 공존하기 위한 최소한의 룰은 필요하다. 지금 그래서 토지공개념 얘기가 다시 한 번 환기된 것이고요. 토지공개념이라는 이 단어가 다시 회자된다는 것은 역설적으로 말해서 토지에 그만큼 공공의 개념이 많이 빠져있다는 보는 사람이 많다는 얘깁니다.

◇ 김혜민> 네, 평론가님 말씀 중에 취득 과정이 과연 정당했느냐, 그 부분도 굉장히 중요한 포인트인 것 같아요.

◆ 박연미> 그렇죠. 박정희 정부 이후에 여러 가지 개발 붐이 일면서 소위 땅 부자들, 졸부들이 등장하기 시작했는데요. 사실은 이 정부라는 게 공평하게 나눠주지 않았거든요. 정부의 생산자이면서 소비자였던 정부와 정부 일각에 있었던 분들, 기획 부동산의 관계자들, 그리고 여기에 가담했던 사람들, 이렇게 생각해보면 대부분의 선량한 일반 국민들은 개발의 과실을 나누지 못했다고 보실 수 있기 때문에요. 여기에 대해서는 끊임없이 이의제기가 있을 수 있습니다.

◇ 김혜민> 네, 내일 부동산 대책이 나온 예정인데요. 이해찬 대표의 토지공개념 발언이 이번에 나올 대책의 강력한 것을 예고하고 있다, 이렇게 전망하는 분들이 계세요. 평론가님은 어떻게 예상하세요? 어떤 내용들이 담길 것으로 보세요?

◆ 박연미> 일단 다른 건 모르겠는데, 크게 두 가지. 종부세율은 상한선이 노무현 정부 시절로 돌아갈 가능성이 커 보입니다.

◇ 김혜민> 그러면 어떻게 되는 건가요?

◆ 박연미> 종부세 현행 최고 세율이 2%거든요. 이것을 아마 3% 수준, 그러니까 당시 정부 수준으로 돌아갈 가능성이 크고요. 조금 더 급진적인 쪽에서는 종부세 세 부담 상한률이 현재는 150%인데, 이것을 300%까지, 역시 노무현 정부 수준으로 되돌릴 가능성이 있다고 보시는 분들도 계세요. 세 부담 상한률이라는 게 뭐냐면요. 작년에 만약에 내가 1,000만 원의 세금을 냈다. 그러면 종부세, 재산세 합쳐서 내년도 세금이 계산을 해보니 이 사람에게 1,800만 원을 내야 한다고 해도 작년에 1,000만 원 냈잖아요. 그러면 1,500만 원 이상 걷지 못하게 하는 거거든요. 이걸 300%까지 높여놓으면, 실질적으로 세금이 확 늘어나는 가구들이 많아질 수 있겠죠.

◇ 김혜민> 그렇겠네요. 특히 지금처럼 이렇게 집값이 많이 뛰었을 경우에는요.

◆ 박연미> 그렇죠. 그럴 수 있고, 또 한 가지는 계속 얘기가 나왔던 게 임대사업자들. 임대사업자들의 경우에는 투기 지역에서도 물건 대비 한 80%까지 대출이 가능했거든요. 그리고 건수 제한도 없었습니다. 그러니까 이론적으로 말을 하면, 내가 집 한 채 값을 가지고 다섯 채에 각각 20%씩 투자하고, 나머지 80%씩은 모두 은행에서 대출받아서 한 번에 최대 다섯 채까지 살 수 있다는 것이 산술적으로 가능했거든요. 잠실의 한 아파트 단지의 경우에는 한 200명 이상이 실질적으로 임대 사업자라는 얘기도 나올 정도니까요. 이런 것들은 아마 대출할 수 있는 비율을 확 줄일 것이고요. 건수 제한도 생기지 않을까, 이런 생각이 듭니다.

◇ 김혜민> 그런데 중요한 건 그래서 과연 이게 효과가 있을까요? 평론가님이 아까 지금까지 역사적으로 규제가 있으면 다 올랐다, 이러셨거든요. 이번에 어떻게 보세요?

◆ 박연미> 글쎄요, 지금 일단 임대사업자의 경우로 한정해서 얘기하면, 올해 신규로 임대사업자 등록하신 분들이 8만 명이 넘었어요. 그런데 그중 1/3 정도는 기존의 집 말고, 새로 집을 사서 임대사업자로 등록한 사람들이었다, 그런 얘기가 나오니까 전체 거래 매물에서 임대사업자들이 차지하는 비중이 아주 절대적이라고 볼 수는 없겠지만요. 최근 들어서 거래가 많지 않단 말이에요. 그것은 한 건만 거래가 되어도 그게 지표 가격으로 역할을 할 수 있거든요. 그렇다면 저 집이 15억에 팔렸다고 하니까 우리 15억 밑으로는 팔지 맙시다, 이렇게 시장 가격이 형성돼버리는 거예요. 그런 식으로 대출을 받아서 무리하게 임대사업을 하려는 그런 사람들이 지표 가격을 형성하지 못하게 하는 기능. 그것은 할 수 있을 것 같은데, 일단 국회에서 굉장히 많은 논란이 있을 것으로 보이고요. 지금 백약이 무효인 상황이라서 당분간 소강 국면을 보인다고 하더라도 집값을 끌어내릴 수 있을 것이냐, 이것은 지켜봐야겠습니다.

◇ 김혜민> 백약이 무효라고 답을 말씀하시고 오늘 인터뷰를 마치도록 하겠습니다. 지금까지 박연미 경제평론가였습니다. 고맙습니다.

◆ 박연미> 네, 고맙습니다.