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헌법자문특위, 대통령 개헌안 Q&A③ "이보다 민주적인 헌법 찾기 어렵다"
[YTN 라디오 ‘곽수종의 뉴스 정면승부’]
■ 방송 : FM 94.5 (18:10~20:00)
■ 방송일 : 2018년 3월 22일 (목요일)
■ 대담 : 최형익 국민헌법자문특위 정부형태 분과 위원(한신대 국제관계학부 교수)
◇ 앵커 곽수종 박사(이하 곽수종)> 청와대가 오늘 3차 대통령개헌안 정부형태 분야에 대해 발표했습니다. 오늘은 대통령 권력의 분산, 국무총리 권한 강화, 선거제도 개편 내용 등이 언급됐는데요. 구체적으로 어떤 내용인지, 국민헌법자문특위에서 정부형태 분과 위원으로 활동하신 한신대 국제관계학부 최형익 교수 연결해 자세히 알아보겠습니다. 안녕하세요?
◆ 최형익 국민헌법자문특위 정부형태 분과 위원(이하 최형익)> 네, 안녕하십니까.
◇ 곽수종> 오늘 청와대가 정부형태 개헌안 발표했는데요. 어떻게 보십니까?
◆ 최형익> 저는 개인적으로 감회가 남다릅니다. 사실 정부형태분과에서 강행군을 해왔거든요. 왜냐면 우리가 현행헌법 40조 국회부터 116조 선거관리 약 60%가량을 심의해야 했기 때문에 한 달 정도 기간에 십수 차례 회의와 2박3일 합숙 토론도 진행했습니다. 저는 한 번도 빠짐없이 참석했고, 시민 숙의 토론에서도 총리 선출 반대 전문가로 참여했기 때문에 소상히 아는 편인데, 제가 확신할 수 있는 건, 오늘 조국 수석이 발표한 발표 내용이 사실 우리 정부형태 분과에서 제시한 안을 대폭 수용한 거라고 확인해줄 수 있습니다.
◇ 곽수종> 그 안을 2개월 동안 여러 가지 토론과 미팅을 하셨다고요?
◆ 최형익> 한 달 정도.
◇ 곽수종> 가장 핵심은 무엇으로 봐야겠습니까?
◆ 최형익> 저는 큰 의미에서 우리 헌정사 최초로 헌법 제자리 찾아주기를 이번에 시도했다고 보입니다. 대표적으로는 국민의 대표기관으로서 행정부의 역할과 법을 만드는 국민의 대표기관으로서 입법부의 권한과 역할을 명확히 규정하고자 했고, 가장 눈에 띄는 건 사법부의 독립성과 민주성을 제고시켰다는 겁니다. 최근 비판 받는 제왕적 사법부를 국민들에게 되돌려주고자 했다는 것, 대통령 직속 행정기관의 성격을 지녔던 감사원을 헌법기구로 격상시켜 독립성을 강화했고 중요한 건 헌법재판관 자격 요건에서 법관의 지위를 박탈하면서 문호를 일반 시민들에게도 개방했다는 겁니다. 이번에 헌법적 혁신이 국민 주권 시대, 남북 화해 통일 시대를 지향하는 새로운 민주공화국 헌법으로 불러도 손색이 없고, 제가 이쪽 분야 전문가인데 세계적으로도 이번 9차 헌법 개정안보다 민주적인 헌법은 찾기 어려운 게 아닌가, 하는 것이 제 소견입니다.
◇ 곽수종> 물론 참여하셨고 그만큼 깊은 연구를 하셨으니 애정이 남다르실 거로 생각이 드는데요. 새로운 자유민주주의 공화국 헌법이라고 말씀하시지 않고 새로운 민주주의 공화국 헌법, 자유 글자를 빼셨습니다.
◆ 최형익> 민주공화국은 앞에, 개인적으로 저는 자유권을 대단히 중요하다고 생각하거든요. 자유민주주의냐, 아니냐는 학문적인 영역의 문제이지만 민주공화국이라고 함은 앞에 자유와 민주를 반드시 포함하는 내용이죠.
◇ 곽수종> 또 하나 제가 알기로는 이번에 선거 연령 하향 조정, 만 18세로 하신 것 같은데요. 어떤 이유에서 그렇게 고려하셨습니까?
◆ 최형익> 사실 정부형태 분과에서는 이 내용이 포함되지 않았습니다. 이건 입법자들의 재량에 속한 거라고 봤고요. 그런데 오늘 대통령 발의안에 이 내용이 담긴 것에 대해서 저는 개인적으로 적극 지지하고 환영합니다. 왜냐면 오늘 조국 민정수석 발표대로 만 18세 규정은 사실상 모든 법적 행위의 시작이라고 할 수 있습니다. 노동, 병역, 납세, 모든 헌법적 권리, 의무 행위가 만 18세부터 적용되는데 유독 참정권만 제한하는 것은 명백한 차별이고 이들 연령에 도달한 청소년들에게 합당한 법률적 지위를 부여하지 않는 겁니다. 그래서 이번 선거연령을 만 18세로 하향 조정한 것은 민주주의적 기본권 신장이라는 이번 헌법 개정 취지에 대단히 걸맞은 조치라고 저는 이해합니다.
◇ 곽수종> 선거의 비례성 원칙도 포함됐습니다. 연동형 비례대표제 도입에 대해 논의가 이뤄지는 것 같은데요. 설명 해주세요.
◆ 최형익> 선거의 비례성 원칙을 이번 헌법에 삽입한 이유는, 표의 등가성을 높이고 사표를 방지하면서 이를 통해 최대한 국민의 의사가 입법기관 구성에 반영되어야 한다는 취지를 담고 있습니다. 그런데 이러한 원칙이 구체적으로 어떤 선거제도가 될 지에 대해서는 사실 저 역시 아직 모르겠지만, 단순 비례대표제는 소수 정당에 불리하고 정당의 난립을 야기할 수 있습니다. 그래서 정당에 의한 책임정치를 실현하고 표의 등가성 실현을 위해서는 독일식 연동형 비례대표제가 적절한 대안이 아닐까 생각합니다.
◇ 곽수종> 두 가지 합쳐서 질문드리면, 우리나라 인구구조가 이후 초고령화 사회로 진입하게 되는데, 연령 구조로 보면 만18세부터 20세 층들이 줄어드는 상황이라서 어떻게 보면 인구구조를 보면 보수와 진보 간 중도적 성향, 국가의 미래 발전 비전을 평가하는데 인구만 놓고 보면 노령화로 진행되다 보니 그 부분을 보완하기 위해 연동형 비례제도 안에 청소년들의 선거 참여도 같이 포함시키는 고민을 하신 적은 없으십니까?
◆ 최형익> 우리나라 선거제도는 기본 선거제도가 소선구제이거든요. 어떤 지역에 속한 분들이 지역 대표성을 뽑는 게 일차적 원인이죠. 이것과 사실 고령화 사회 진입하면서 줄어들고 있는 청년 세대의 연결 구조, 사실상 그다지 고민해본 적이 없습니다.
◇ 곽수종> 질문드리고 생각하시는 것을 보니 큰 고민 연장선상에서 나오신 것 아니신 것 같습니다. 별개의 문제로 보신 것 같고요. 권력구조 조정이 핵심 아니겠습니까. 4년 연임제로 변경해서 제안하신 거로 알고 있는데, 4년 연임제로 제안하신 이유는 뭘까요? 그 배경이.
◆ 최형익> 연임제와 중임제의 차이를 잠깐 말씀드리면, 중임제는 미국 헌법도 사실 중임 조항이거든요. 이전에 했던 대통령이 한 번 거르고 다시 한 번 나오면 가능한 거죠. 그런데 연임제는 그게 아니라 연임도 중임의 형태이지만 연속해서 한 차례 이상 당선될 수 있다, 재선할 수 있다는 규정입니다. 이 규정을 둔 이유는 우리나라 독특한 정치 현실과 관련되어 있는데요. 이전에 한 번 했던 대통령이 다시 한 번 쉬었다가 나오면 이런 것이 우리나라 민주주의 과정에서 독재를 다시 낳을 수 있다, 득보다 실이 많다는 역사적 정치적 판단이고. 두 번째는 유능한 대통령이 다시 한 번 대통령이 될 수 있는 기회를 부여하면서 정책적 연속성과 책임성을 높일 수 있다는 생각에서 1회 연임 조항을 신설하게 된 겁니다. 오늘 조국 수석 발표에서는 비중 있게 안 다뤄졌지만, 결선투표제도 도입하게 됐거든요. 대통령 결선투표제도가 도입되면 아무래도 대통령 선거를 둘러싼 정치 생태계에 상당한 변화가 있으리라 예상됩니다.
◇ 곽수종> 헌법에서 또 하나 내용은, 대통령이 국가 원수로 표현됐는데요. 삭제하자는 말씀을 하신 것 같습니다.
◆ 최형익> 삭제가 결정됐죠. 단순한 삭제 의미가 아니고, 총리의 추천 선출권 주장이 있지 않습니까. 그와도 상당히 연동될 수 있는 부분입니다. 왜냐면 대통령 원수 지위를 삭제하면 대통령은 우리나라 현행 헌법 66조 4항에 있는 행정부의 수반으로서 지위만을 지닙니다. 그래서 이는 국민이 선출하는 행정부의 대표자 역할만인 것이죠. 이럴 경우 사실상 야당이 주장하는 국회의 총리 선출 또는 추천이 함의하는 이원집정부제를 사실상 원천적으로 봉쇄할 수 있는 헌법적 근거가 될 수 있습니다. 왜냐면 상식적으로 행정부의 수반이 둘일 수는 없지 않겠습니까. 이런 의미에서 국가 원수 표기 삭제는 굉장히 중요한 정치적 함의를 지닐 겁니다.
◇ 곽수종> 국회 개헌 협상에 최대 쟁점으로 떠올랐던 건 국무총리 선출 권한과 관련한 내용인데요. 현행대로 유지하기로 된 것 같습니다.
◆ 최형익> 현행대로 유지한다는 단순한 보수적인 의미가 있는 게 아니고요. 국회에서 총리를 추천 혹은 선출한다는 것의 의미를 분권형 대통령제로 포장하는 것은 대통령 중심제 혹은 대통령이 행정부를 이끄는 제도 하에서는 맞지 않다는 적극적인 해석을 담고 있다고 봐주셔야 할 겁니다. 왜냐면 현재 야당이 주장하는 총리의 선출 혹은 추천 주장은 분권형 대통령제로 포장되고 있지만 사실은 이원집정부제를 통한 내각제로 가겠다는 의도를 내포하고 있는 거죠. 이를 본다면 행정부의 수반으로서 대통령제 헌법과는 합치하지 않기 때문에 단순히 현행 규정을 계속 존치한다는 보수적인 해석만으로는 이 문제를 제대로 들여다볼 수 없다는 게 제 생각입니다.
◇ 곽수종> 헌법이라고 하는 것이 최고 상위의 법이기 때문에 이런저런 의견이 다 나와서 현 정부에서 가장 좋아하는 숙의 민주주의 틀 안에서 논의될 수 있다면 그보다 더 좋은 게 어디 있겠습니까. 이러한 의견, 저러한 의견이 다 나오는 것은 바람직하다고 보는데, 국무총리 권한 강화를 야당에서 강조하는 이유는 대통령에 너무 중앙적으로 집중된 권력의 문제에 대한 분권, 이게 어떤 방식으로든 풀어야겠다는 고민의 결과 아닐까요? 어떻게 받아들이십니까.
◆ 최형익> 맞습니다. 저는 야당 의원들의 주장이, 이전 대통령들이 불행했던 역사가 있지 않습니까. 이런 것을 제왕적 대통령제의 폐해로 규정하고 이를 벗어나보고자 하는 충정에서 비롯됐다고 보이거든요. 그런데 헌법을 구성하는 가장 중요한 원칙은 헌법이 작동 가능해야 한다는 겁니다. 지금 주장대로 총리를 국회에서 선출하거나 추천한다면 이는 헌법에 대한 내용 규정 이전에 머리가 둘 달린 말을 낳는 것과 비슷하다고 판단하거든요. 이럴 경우에는 헌법이 작동하기 어려운 거죠. 헌법에서 가장 중요한 것은 무엇이냐면, 정치적 권한을 둘러싼 정쟁의 소지를 가급적 차단하고 작동 가능하고 실효성 있는 국가의 기본법을 만들어야 한다는 게 정치적이고 역사적인 이론에 따른 겁니다. 그래서 이렇게 본다면 행정부는 일하는 기관이어야 하고 대통령과 총리가 하나의 팀으로 일할 수 있어야 국민들이 행복해질 수 있다고 판단한 겁니다. 국회의 주장이 아무리 좋다고 하더라도 헌법에 가장 중요한 구성 원리인 대통령제를 채택하는 한 적어도 총리를 선출하거나 추천하는 제도는 도입하기 어렵다는 게 제 생각입니다. 그러나 그 밖에 나머지 형태는 이번 헌법에 국회를 강화하거나 이러한 안들이 많이 담겼거든요. 이런 점에서 이번 개정 헌법이 진정한 의미의 분권형 대통령제가 아닌가 생각합니다.
◇ 곽수종> 이번 한 달간 토론 과정에서 최형익 교수도 많은 의견을 내셨겠지만 다양한 의견이 나오는 과정에서 이 부분만큼은 대부분 참여하신 분들이 공통된 견해였나요, 아니면 이원집정부제나 의원내각제 의견 나온 분들도 계셨습니까?
◆ 최형익> 저희 형태 분과의 분과위원이 8명이셨거든요. 8명 중에 이것에 관해 토론을 집중했습니다. 시민 숙의 토론도 단일 주제로 했던 거고요. 그런데 분과 위원 8명 중 7명은 국회 동의안을 찬성했고, 한 명만이 국회에서 추천하거나 선출하는 주장을 제공했기에, 이 안은 사실상 거의 단일안으로 결정됐다고 해도 과언이 아니겠죠.
◇ 곽수종> 오늘 말씀 감사합니다.
◆ 최형익> 네, 감사합니다.
◇ 곽수종> 지금까지 최형익 국민헌법자문특위 정부형태 분과 위원이었습니다.
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[YTN 라디오 ‘곽수종의 뉴스 정면승부’]
■ 방송 : FM 94.5 (18:10~20:00)
■ 방송일 : 2018년 3월 22일 (목요일)
■ 대담 : 최형익 국민헌법자문특위 정부형태 분과 위원(한신대 국제관계학부 교수)
◇ 앵커 곽수종 박사(이하 곽수종)> 청와대가 오늘 3차 대통령개헌안 정부형태 분야에 대해 발표했습니다. 오늘은 대통령 권력의 분산, 국무총리 권한 강화, 선거제도 개편 내용 등이 언급됐는데요. 구체적으로 어떤 내용인지, 국민헌법자문특위에서 정부형태 분과 위원으로 활동하신 한신대 국제관계학부 최형익 교수 연결해 자세히 알아보겠습니다. 안녕하세요?
◆ 최형익 국민헌법자문특위 정부형태 분과 위원(이하 최형익)> 네, 안녕하십니까.
◇ 곽수종> 오늘 청와대가 정부형태 개헌안 발표했는데요. 어떻게 보십니까?
◆ 최형익> 저는 개인적으로 감회가 남다릅니다. 사실 정부형태분과에서 강행군을 해왔거든요. 왜냐면 우리가 현행헌법 40조 국회부터 116조 선거관리 약 60%가량을 심의해야 했기 때문에 한 달 정도 기간에 십수 차례 회의와 2박3일 합숙 토론도 진행했습니다. 저는 한 번도 빠짐없이 참석했고, 시민 숙의 토론에서도 총리 선출 반대 전문가로 참여했기 때문에 소상히 아는 편인데, 제가 확신할 수 있는 건, 오늘 조국 수석이 발표한 발표 내용이 사실 우리 정부형태 분과에서 제시한 안을 대폭 수용한 거라고 확인해줄 수 있습니다.
◇ 곽수종> 그 안을 2개월 동안 여러 가지 토론과 미팅을 하셨다고요?
◆ 최형익> 한 달 정도.
◇ 곽수종> 가장 핵심은 무엇으로 봐야겠습니까?
◆ 최형익> 저는 큰 의미에서 우리 헌정사 최초로 헌법 제자리 찾아주기를 이번에 시도했다고 보입니다. 대표적으로는 국민의 대표기관으로서 행정부의 역할과 법을 만드는 국민의 대표기관으로서 입법부의 권한과 역할을 명확히 규정하고자 했고, 가장 눈에 띄는 건 사법부의 독립성과 민주성을 제고시켰다는 겁니다. 최근 비판 받는 제왕적 사법부를 국민들에게 되돌려주고자 했다는 것, 대통령 직속 행정기관의 성격을 지녔던 감사원을 헌법기구로 격상시켜 독립성을 강화했고 중요한 건 헌법재판관 자격 요건에서 법관의 지위를 박탈하면서 문호를 일반 시민들에게도 개방했다는 겁니다. 이번에 헌법적 혁신이 국민 주권 시대, 남북 화해 통일 시대를 지향하는 새로운 민주공화국 헌법으로 불러도 손색이 없고, 제가 이쪽 분야 전문가인데 세계적으로도 이번 9차 헌법 개정안보다 민주적인 헌법은 찾기 어려운 게 아닌가, 하는 것이 제 소견입니다.
◇ 곽수종> 물론 참여하셨고 그만큼 깊은 연구를 하셨으니 애정이 남다르실 거로 생각이 드는데요. 새로운 자유민주주의 공화국 헌법이라고 말씀하시지 않고 새로운 민주주의 공화국 헌법, 자유 글자를 빼셨습니다.
◆ 최형익> 민주공화국은 앞에, 개인적으로 저는 자유권을 대단히 중요하다고 생각하거든요. 자유민주주의냐, 아니냐는 학문적인 영역의 문제이지만 민주공화국이라고 함은 앞에 자유와 민주를 반드시 포함하는 내용이죠.
◇ 곽수종> 또 하나 제가 알기로는 이번에 선거 연령 하향 조정, 만 18세로 하신 것 같은데요. 어떤 이유에서 그렇게 고려하셨습니까?
◆ 최형익> 사실 정부형태 분과에서는 이 내용이 포함되지 않았습니다. 이건 입법자들의 재량에 속한 거라고 봤고요. 그런데 오늘 대통령 발의안에 이 내용이 담긴 것에 대해서 저는 개인적으로 적극 지지하고 환영합니다. 왜냐면 오늘 조국 민정수석 발표대로 만 18세 규정은 사실상 모든 법적 행위의 시작이라고 할 수 있습니다. 노동, 병역, 납세, 모든 헌법적 권리, 의무 행위가 만 18세부터 적용되는데 유독 참정권만 제한하는 것은 명백한 차별이고 이들 연령에 도달한 청소년들에게 합당한 법률적 지위를 부여하지 않는 겁니다. 그래서 이번 선거연령을 만 18세로 하향 조정한 것은 민주주의적 기본권 신장이라는 이번 헌법 개정 취지에 대단히 걸맞은 조치라고 저는 이해합니다.
◇ 곽수종> 선거의 비례성 원칙도 포함됐습니다. 연동형 비례대표제 도입에 대해 논의가 이뤄지는 것 같은데요. 설명 해주세요.
◆ 최형익> 선거의 비례성 원칙을 이번 헌법에 삽입한 이유는, 표의 등가성을 높이고 사표를 방지하면서 이를 통해 최대한 국민의 의사가 입법기관 구성에 반영되어야 한다는 취지를 담고 있습니다. 그런데 이러한 원칙이 구체적으로 어떤 선거제도가 될 지에 대해서는 사실 저 역시 아직 모르겠지만, 단순 비례대표제는 소수 정당에 불리하고 정당의 난립을 야기할 수 있습니다. 그래서 정당에 의한 책임정치를 실현하고 표의 등가성 실현을 위해서는 독일식 연동형 비례대표제가 적절한 대안이 아닐까 생각합니다.
◇ 곽수종> 두 가지 합쳐서 질문드리면, 우리나라 인구구조가 이후 초고령화 사회로 진입하게 되는데, 연령 구조로 보면 만18세부터 20세 층들이 줄어드는 상황이라서 어떻게 보면 인구구조를 보면 보수와 진보 간 중도적 성향, 국가의 미래 발전 비전을 평가하는데 인구만 놓고 보면 노령화로 진행되다 보니 그 부분을 보완하기 위해 연동형 비례제도 안에 청소년들의 선거 참여도 같이 포함시키는 고민을 하신 적은 없으십니까?
◆ 최형익> 우리나라 선거제도는 기본 선거제도가 소선구제이거든요. 어떤 지역에 속한 분들이 지역 대표성을 뽑는 게 일차적 원인이죠. 이것과 사실 고령화 사회 진입하면서 줄어들고 있는 청년 세대의 연결 구조, 사실상 그다지 고민해본 적이 없습니다.
◇ 곽수종> 질문드리고 생각하시는 것을 보니 큰 고민 연장선상에서 나오신 것 아니신 것 같습니다. 별개의 문제로 보신 것 같고요. 권력구조 조정이 핵심 아니겠습니까. 4년 연임제로 변경해서 제안하신 거로 알고 있는데, 4년 연임제로 제안하신 이유는 뭘까요? 그 배경이.
◆ 최형익> 연임제와 중임제의 차이를 잠깐 말씀드리면, 중임제는 미국 헌법도 사실 중임 조항이거든요. 이전에 했던 대통령이 한 번 거르고 다시 한 번 나오면 가능한 거죠. 그런데 연임제는 그게 아니라 연임도 중임의 형태이지만 연속해서 한 차례 이상 당선될 수 있다, 재선할 수 있다는 규정입니다. 이 규정을 둔 이유는 우리나라 독특한 정치 현실과 관련되어 있는데요. 이전에 한 번 했던 대통령이 다시 한 번 쉬었다가 나오면 이런 것이 우리나라 민주주의 과정에서 독재를 다시 낳을 수 있다, 득보다 실이 많다는 역사적 정치적 판단이고. 두 번째는 유능한 대통령이 다시 한 번 대통령이 될 수 있는 기회를 부여하면서 정책적 연속성과 책임성을 높일 수 있다는 생각에서 1회 연임 조항을 신설하게 된 겁니다. 오늘 조국 수석 발표에서는 비중 있게 안 다뤄졌지만, 결선투표제도 도입하게 됐거든요. 대통령 결선투표제도가 도입되면 아무래도 대통령 선거를 둘러싼 정치 생태계에 상당한 변화가 있으리라 예상됩니다.
◇ 곽수종> 헌법에서 또 하나 내용은, 대통령이 국가 원수로 표현됐는데요. 삭제하자는 말씀을 하신 것 같습니다.
◆ 최형익> 삭제가 결정됐죠. 단순한 삭제 의미가 아니고, 총리의 추천 선출권 주장이 있지 않습니까. 그와도 상당히 연동될 수 있는 부분입니다. 왜냐면 대통령 원수 지위를 삭제하면 대통령은 우리나라 현행 헌법 66조 4항에 있는 행정부의 수반으로서 지위만을 지닙니다. 그래서 이는 국민이 선출하는 행정부의 대표자 역할만인 것이죠. 이럴 경우 사실상 야당이 주장하는 국회의 총리 선출 또는 추천이 함의하는 이원집정부제를 사실상 원천적으로 봉쇄할 수 있는 헌법적 근거가 될 수 있습니다. 왜냐면 상식적으로 행정부의 수반이 둘일 수는 없지 않겠습니까. 이런 의미에서 국가 원수 표기 삭제는 굉장히 중요한 정치적 함의를 지닐 겁니다.
◇ 곽수종> 국회 개헌 협상에 최대 쟁점으로 떠올랐던 건 국무총리 선출 권한과 관련한 내용인데요. 현행대로 유지하기로 된 것 같습니다.
◆ 최형익> 현행대로 유지한다는 단순한 보수적인 의미가 있는 게 아니고요. 국회에서 총리를 추천 혹은 선출한다는 것의 의미를 분권형 대통령제로 포장하는 것은 대통령 중심제 혹은 대통령이 행정부를 이끄는 제도 하에서는 맞지 않다는 적극적인 해석을 담고 있다고 봐주셔야 할 겁니다. 왜냐면 현재 야당이 주장하는 총리의 선출 혹은 추천 주장은 분권형 대통령제로 포장되고 있지만 사실은 이원집정부제를 통한 내각제로 가겠다는 의도를 내포하고 있는 거죠. 이를 본다면 행정부의 수반으로서 대통령제 헌법과는 합치하지 않기 때문에 단순히 현행 규정을 계속 존치한다는 보수적인 해석만으로는 이 문제를 제대로 들여다볼 수 없다는 게 제 생각입니다.
◇ 곽수종> 헌법이라고 하는 것이 최고 상위의 법이기 때문에 이런저런 의견이 다 나와서 현 정부에서 가장 좋아하는 숙의 민주주의 틀 안에서 논의될 수 있다면 그보다 더 좋은 게 어디 있겠습니까. 이러한 의견, 저러한 의견이 다 나오는 것은 바람직하다고 보는데, 국무총리 권한 강화를 야당에서 강조하는 이유는 대통령에 너무 중앙적으로 집중된 권력의 문제에 대한 분권, 이게 어떤 방식으로든 풀어야겠다는 고민의 결과 아닐까요? 어떻게 받아들이십니까.
◆ 최형익> 맞습니다. 저는 야당 의원들의 주장이, 이전 대통령들이 불행했던 역사가 있지 않습니까. 이런 것을 제왕적 대통령제의 폐해로 규정하고 이를 벗어나보고자 하는 충정에서 비롯됐다고 보이거든요. 그런데 헌법을 구성하는 가장 중요한 원칙은 헌법이 작동 가능해야 한다는 겁니다. 지금 주장대로 총리를 국회에서 선출하거나 추천한다면 이는 헌법에 대한 내용 규정 이전에 머리가 둘 달린 말을 낳는 것과 비슷하다고 판단하거든요. 이럴 경우에는 헌법이 작동하기 어려운 거죠. 헌법에서 가장 중요한 것은 무엇이냐면, 정치적 권한을 둘러싼 정쟁의 소지를 가급적 차단하고 작동 가능하고 실효성 있는 국가의 기본법을 만들어야 한다는 게 정치적이고 역사적인 이론에 따른 겁니다. 그래서 이렇게 본다면 행정부는 일하는 기관이어야 하고 대통령과 총리가 하나의 팀으로 일할 수 있어야 국민들이 행복해질 수 있다고 판단한 겁니다. 국회의 주장이 아무리 좋다고 하더라도 헌법에 가장 중요한 구성 원리인 대통령제를 채택하는 한 적어도 총리를 선출하거나 추천하는 제도는 도입하기 어렵다는 게 제 생각입니다. 그러나 그 밖에 나머지 형태는 이번 헌법에 국회를 강화하거나 이러한 안들이 많이 담겼거든요. 이런 점에서 이번 개정 헌법이 진정한 의미의 분권형 대통령제가 아닌가 생각합니다.
◇ 곽수종> 이번 한 달간 토론 과정에서 최형익 교수도 많은 의견을 내셨겠지만 다양한 의견이 나오는 과정에서 이 부분만큼은 대부분 참여하신 분들이 공통된 견해였나요, 아니면 이원집정부제나 의원내각제 의견 나온 분들도 계셨습니까?
◆ 최형익> 저희 형태 분과의 분과위원이 8명이셨거든요. 8명 중에 이것에 관해 토론을 집중했습니다. 시민 숙의 토론도 단일 주제로 했던 거고요. 그런데 분과 위원 8명 중 7명은 국회 동의안을 찬성했고, 한 명만이 국회에서 추천하거나 선출하는 주장을 제공했기에, 이 안은 사실상 거의 단일안으로 결정됐다고 해도 과언이 아니겠죠.
◇ 곽수종> 오늘 말씀 감사합니다.
◆ 최형익> 네, 감사합니다.
◇ 곽수종> 지금까지 최형익 국민헌법자문특위 정부형태 분과 위원이었습니다.
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